【内容提要】台湾地区金融机构经营模式的法律变迁，在战后五十多年的发展变化过程中，大致经历了三个阶段：第一，紧缩金融机构、严格管制金融机构的业务范围；第二，立法上实行银行严格分类、专业分工而经济实践中的混营制度；第三，立法与经济实践的一致，金融控股公司的出现。
【摘 要 题】现代史专论
【关 键 词】台湾地区/金融机构业务/分业/混营/金融控股公司
【正 文】
    在台湾经济发展中居功至伟的李国鼎先生提到“健全的金融制度”时，认为其首先就应包括富有经营活力的金融机构，这种金融机构应当能够沟通储蓄和生产之间的渠道，充当金融中介的角色，也即是将非生产性领域的资金转化为投资，再由投资产生新的储蓄增量，从而形成金融领域内的良性循环，一般称之为“金融的导管效应”[1]。战后台湾的经济结构模式，从“高度统治经济”、“计划性自由经济”、“贸易导向的海岛经济”逐步到“自由化、国际化、制度化”的经济，在不同阶段其金融法律制度都起到了重要的调节作用，同时也存在着需要不断调试的缺陷，尤其是金融机构分类与业务的法律定位更是金融制度中的核心问题。
    台湾目前规范金融结构的法律主要有银行法、信用合作社法、农会法、渔会法，相应的主管机构依据有关法律所发布的行政法规，另外，有些银行也有其内部的组织法，如《交通银行条例》、《中国农会银行条例》也是规范银行法律职能地位的主要法律渊源。台湾在不同的经济发展时期，关于金融机构分类和业务的法律规定也很不相同。
    　　　　一、经济实践中严格管制金融机构的业务范围
    1895年马关条约签订后，于当年9月，日本大阪中立银行在台湾基隆设立“出张所”，此为台湾现代化商业银行的滥觞[2]。台湾地区的金融机构，日据时期受日本金融法令的规范。直到1945年台湾光复后，同年10月31日“财政部”颁布《台湾省当地银行钞票及金融机关处理办法》进行接收，经改组后全省金融机构合并为10家，分别是：台湾银行、台湾土地银行、台湾工商银行、彰化银行、华南银行、台湾省合作金库、台湾产物保险公司、台湾人寿保险公司、台湾合会储蓄公司和邮局邮政储金。
    1947年9月1日公布施行的银行法将银行分为五种：商业银行、专业银行、储蓄银行、信托投资公司及钱庄等。此外，“经营类似钱庄之银号、票号及其他名称之银行业”也准用“钱庄”的有关规定，纳入银行法的规范范畴。
    1949年—1958年，属于台湾当局需要维持安定阶段，在经济上从混乱到恢复时期[3]。国民党迁台后面临“内外交困”的艰难局面：经济上，日用消费品匮乏，有限的物资无法满足突然逃到台湾的激增人口，这种经济上的困顿又再度激化了省籍之间的矛盾；政治上，国民党政权内的派系斗争没有完全解决，军方又笼罩着失败主义的情绪；外交上也是“四面楚歌”，在国际上的活动空间极其狭小。为了在这种政治和经济的废墟上，重建政权，国民党当局采取了一系列政治、法律措施，加强对台湾的严密控制，力求安稳。在金融法律领域的调整包括以下几个方面：第一，采取对金融机构紧缩的方法，抑制通货膨胀。除中央信托局迁台后继续营业外，其他迁台的金融机构，一律紧缩后只保留机构，暂停对外营业，对地方金融机构(如信用合作社和农会信用部)（注：台湾的信用合作社历史甚久，早在民国一年日据时代即已设立合作社，光复之后，办理信用业务的合作机构仅有城市信用合作社及乡村农会，1949年将乡镇信用合作社并入乡村农会，称为农会信用部，城市信用合作社仍依旧制。参见黄天麟：《金融市场》，三民书局，1989年9月版，第41页。）和保险公司有所调整。中央信托局于民国24年成立，是金融与贸易多元性事业机构，1949年迁台后除办理存放款、保证、外汇证券及保管等银行信托业务外并办理进出口贸易、货运、仓储、人寿及公务人员保险等业务。暂停大多数迁台金融机构的业务，一是由于国民党当局在大陆金融体制的全面崩溃，挤兑风潮、通货膨胀使这些金融机构的信用极差；二是这些金融机构本身的内在缺陷难以因应当时混乱的时局，如果勉强营业，很可能使其纷纷破产，从而面临更大的金融危机。第二，1950年7月公布了《台湾银行限外临时发行新台币办法》规定，按新台币1元等于旧台币4万元的比率，限制收回旧台币；新台币与美元挂钩，规定单一汇率是5∶1。这种做法对于压制通货膨胀、稳定物价、充盈国库起到了应急的作用，但实际上也使台币大贬值的损失转嫁给了几百万的台币持有者，有与民夺财之嫌。第三，实行黄金储蓄存款，优利定期储蓄存款。黄金储蓄存款，1949年5月20日起由台湾银行举办，分为活期1-3个月定期存款，这实际是变相的以通货兑现黄金；优利定期储蓄存款，从1950年3月起举办，存期1个月，月息为7％，按复利计算，折合年息为125％，还有半个月、两个月和三个月的，主要目的是以高利率来吸收社会投资，收缩货币，稳定币值。
    国民党当局迁台之初，对台湾经济，尤其是金融实施严密控制，这在客观上适应了岛内的环境，便于集中经济力量，解决资金短缺的问题。但是在高度垄断的体制下，银行地位高高在上，竞争程度不足，作风保守，经营效率低下，造成了台湾金融体制的“双元化”。一方面“合法”金融机构问题丛生，另一方面地下金融猖獗，为20世纪80年代末台湾金融风暴埋下了隐患。
    　　　　二、严格银行专业分类与银行混营——立法与经济实践的脱节
    从1964年代起，台湾的外贸首次出现出超，经济结构已由20世纪50年代以农业生产为主，转变为以劳动密集型工业生产为主。1960年，政府颁布了“十九项财金改革措施”明白揭示要建立中央银行制度，严格银行分类、分业，以有效地执行货币政策，调节金融，协助经济发展（注：《十九项财经改革措施》，有关金融者，十五，将台湾银行所代理中央银行业务，与普通银行业务严格划分，以加强控制银行信用；十六，改善台银因代理中央银行业务而对其他行库所采取之办法与技术；十七，严格划分各类银行的业务，使其专业化，并避免以短期资金流于长期之用。）。1961年6月27日核定了“中央银行复业方案”，同年的7月1日中央银行在台湾正式复业，于是“四行、两局、一库”先后复业。实际经济状况的变化需要重新对金融机构的分类、业务职能作出界定。于是到1975年修正银行法时对银行的分类重新做了改变，分类为：商业银行、储蓄银行、专业银行及信托投资公司四种。1979年11月8日“中央银行法”经过四、五年的协商后，终于修正通过，并于同年12月1日将中央银行由总统府改属于行政院(以符合行政院向立法院负责之意)，于是中央银行的法律定位便是“发行银行”、“银行的银行”密切配合政府整体的财政金融政策。
银行分类的目的在于用法律的形式明确其业务职能，加强金融管制。依1975年银行法的规定，商业银行的主要业务是“收受支票存款，供给短期信用”(第70条)，因此商业银行被定位为办理短期授信，1年以内的放款；中期放款，超过1年在7年之内，虽然可以作，但其总余额“不得超过其所收定期存款总余额”(72条)；至于长期放款，超过7年者，则不能办理。储蓄银行是“以收受存款及发行金融债券方式吸收国民储蓄，供给中期及长期信用为主要任务”的银行(第77条)，储蓄银行重视国民储蓄的吸收，依1975年的银行法，储蓄银行不能吸收支票存款，(第78条)。到1989年10月2日依据银行法78条第16款规定核准各银行储蓄部得经营支票存款业务，此外储蓄银行办理短期放款及票据贴现之总金额也受到限制，“不得超过所收活期存款及定期存款总余额”(第82条)专业银行分为六种，包括：工业银行(交通银行)：以供给工、矿、交通及其他公用事业所需中、长期信用为主要业务的工业银行；农业银行：以调剂农村经济及供应农、林、渔、牧之生产及有关事业所需信用；输出入银行，以供给中、长期信用，协助拓展外销及输入国内工业所必需之设备与原料为主要任务；中小企业银行，以供给中小企业中、长期信用，协助其改善生产设备及财务结构，健全经营管理为主要任务；不动产信用银行，以供给土地开发、都市改良、社区发展、道路建设、观光设施及房屋建筑等所需中、长期信用为主要任务；国民银行，以供给地区发展及当地国民所需短、中信用为主要任务。信托投资公司则以吸收信托资金，办理中、长期放款及以受托人地位经营信托财产为其主要业务，它不能吸收各种存款。
    台湾有关金融机构的法律规定，是以《民法》和《银行法》为主，金融机构的分类虽然改变，但将银行区分种类，并适用不同规范的立法体例，至这一时期并未改变。如交通银行按《交通银行条例》设立，中国农民银行按《中国农民银行条例》设立，中央信托局按《中央信托局条例》设立，中国国际商业银行按《中国国际商业银行条例》设立，如此多头庞杂的金融法规体系使1975年修正后的银行法所严格区分各类银行业务范围的金融理想王国已与现实的世界有了相当的出入，从银行经营的实际状况考察，银行法有关分类的规定，多半已形同虚设，其具体表现在以下几个方面：
    第一，从储蓄银行来考察：实践中，储蓄银行并没有单独设立的情形。早期出现的台湾储蓄银行已被并入第一银行(1912年)及台湾银行(1946年)，现存的上海商业储蓄银行，虽有储蓄之名，但实质上是商业银行，因此银行法上的第二类“储蓄银行”现实中并不存在，实际经济生活中存在的是银行附设的储蓄部，它所办理的业务除本身法定的业务外也兼商业银行业务。
    第二，从专业银行来分析：银行中除中小企业银行外，并没有依照银行法设立的专业银行，更重要的是就专业银行的实际情形来看，除中国输出入银行性质较特殊外，交银、农银都有走上综合化经营的趋势。例如，交通银行条例明定交银是“发展全国工、矿、交通及其他公用事业之开发银行”(第1条)对于工、矿、交通及其他公用事业中长期开发性的授信，“不得少于其授信总额的70％”(第7条)此外，交银的所谓“主动参加创导性投资”(第5条)如作弹性解释就等于授予了它范围很广的业务范围，实际上，除了受政府委托办理政策性贷款等事项外，交银的业务项目与商银的业务并无显著的差异，都包括一般商行业务及储蓄部、信托部等业务。
    第三，中小企业银行改制之后，虽然规定至少70％放款应贷放给中小企业(1995年9月15日起降为60％)（注：台“财政部”1995年9月15日台财融第84728039号函规定。），但经营上仍以商业银行的业务为主，并且8家中小企银都附设有储蓄部和信托部，业务也是朝综合化的方向发展。对中小企业银行最大限制是营业地区的限制，但是这些限制是承袭合会储蓄公司的旧制在改制时明文附加的，随着金融自由化的推动，这些限制在1995年起大幅放宽。财政部在1994年8月24日宣布，自1995年起，中小企业银行营业规模达到一定的标准时，经财政部核准，得比照一般银行申请增设国内分支机构（注：台财融第832299464号函补充有关台北银行、高雄银行及各区中小银行的业务区域及其增设国内分支机构的规定上述银行规模达到下列标准时，经财政部核准，得比照一般银行申请增设国内分支机构：1、前一年度平均存款余额达新台币1200亿元以上；2、前一年度决算的税后净值达新台币80亿元以上；3、自有资本与风险性资产比率达8％以上。）。营业区域放宽之后，中小企业走向综合的空间更广。
    以上的分析说明，银行法虽对银行种类及业务均有明确的划分，但银行在实际经营上却多以商业银行为主，有朝综合化发展的趋势。为什么会出现立法与实践如此快的脱节？主要是基于以下原因：
    第一，就历史而言，大陆地区设立的银行，许多都是专业银行，“四行二局”便是分工专业经营，1947年施行的银行法也以商业银行及其专业银行的分类为立法基础；另一方面，日据时期留下来的金融机构，却以商业银行为主，专业银行并不多见，国民党当局迁台之后，其金融机构有近十年的时间是日据时期金融机构改组而成，日据时期金融机构的业务范围和分类方式不可避免地会对台湾的金融机构产生影响。第二，就国际因素而言，从世界各国银行的发展来看，从20世纪60年代开始，都有向综合经营发展的趋势，台湾在发展外向型经济的过程中，以法律强制银行的业务局限于某一专业领域，业务上处处受限制，“划地为限”的作法也无法在竞争中取得优势。各银行为求生存发展，当然要运用法律的弹性，向商业银行和信托部的综合业务方向拓展。第三，就金融发展的特点而言，世界上许多国家都由于金融市场较市场经济的其他领域变化更为快速、莫测，所以其经济实践的变化常常会比法律制度的变革更为超前。正如有些学者所言：“由于经济及金融环境的变迁至为快速，相对地使得金融服务呈现无法配合的现象”[4]，“美国的金融改革常由危机而起，虽然政府觉察到金融制度或中央银行的内在缺陷，但总是在发生危机后或即将发生危机时才着手改革。”[5]
    关于银行分类与业务问题，其法律制度层面与实际运作中的严重脱节，使法律的规定形同具文，只好不断地以财政部发函的方式加以变通执行，使一些融资性租赁公司、分期付款公司等金融边际机构和地下钱庄更加泛滥。地下投资公司最早出现是在1982年，之所以称之为地下是因为其多以投资公司名义向台湾“经济部”登记注册，实际从事的却是银行业务。地下投资公司无视银行运营的最基本原则，一味以高利招揽客户，最高的年利曾创下612％的记录[6]，以地下投资公司规模最大的鸿源机构为例，其成立近8年，吸金近千亿元新台币，投资人达二十万人，其最盛时期需支付的利息，在台湾只有官营的台湾电力公司以月盈利35.5亿元才能勉强应付[7]，其潜在的金融高风险可见一斑。这些都是造成台湾金融体制混乱，20世纪80年代末岛内金融风暴的重要诱因。
    　　　　三、金融控股公司的出现——法律与经济实践一致的尝试
    1997年，亚洲的金融危机对台湾的影响较小，但是从1998年开始，亚洲金融危机对台湾经济的影响逐渐显现，但是也有人认为，随后而来的这是一场本土金融风暴，为什么要用“本土性”来形容，这是因为亚洲金融风暴是货币危机、银行体系危机以及债务危机等三种危机同时发生，但台湾首要担忧的是银行体系危机的发生，这比较类似日本所发生的金融危机[8]。从1998年的9月份起台湾一些大企业(包括金融企业)开始出现财务危机，相继发生多起企业退票与股票违约交割事件，“其中，11月3日，台湾最大的金融票券公司中央票券公司发生财务危机，创下台湾证券业跳票的首例。”[9]“台湾全体金融机构在1998年第三季的平均逾放比率高达4.95％，总逾放金额高达近7000亿元，创下历史新高记录。”[10] 自此，许多经济学家和法律人士，不断地提出台湾是否会爆发金融危机的问题，“到2000年底，依美国商业周刊的报道，台湾金融体系逾放比率高达15％，几乎是亚洲其他国家在金融风暴前的水准。”[11]
面对金融机构体质日渐恶化，金融环境持续劣化，台湾当局积极推行金融改革，其中就包括了扩大金融行政法规层面的举措。针对岛内银行家数过多，规模较小，抗风险能力差的情况，于2000年底通过了“金融机构合并法”，2001年被定为“金融改革元年”，台湾“财政部”努力建构符合国际标准的金融法制环境，使金融机构的效率提升及改善获利能力，具体的作法包括放宽银行业的营业限制，强化市场自律的功能，推动金融机构的良质合并。
    这一年金融界最大的一个风潮就是谈了多年的金融控股公司总算有了影子，保险、证券、金融业者，只要有机会，都来插一脚，赶在6月立法院会期最后，通过了金融六法，让金融控股公司的设立有了法源依据。6月27日，台“立法院”临时会通过了喧嚷多时的“金融六法”，包括“金融控股公司法”、“金融重建基金设置及管理条例草案”、“加值型及非加值型营业税法修正案”、“保险法部分条文修正案”、“票券金融管理条例”和“存款保险条例部分条文修正案”。
    台湾金融控股公司法的出台主要基于以下几个方面的原因：第一，为了与国际上金融自由化的发展趋势相适应。总体上看，各国有由金融分业经营转向综合经营的趋势，金融机构跨业经营多以银行跨业为中心而展开，金融市场较发达的欧美国家，无论在法律层面还是在实践中，都向着综合式的金融服务方向发展。各国的经济发展背景不尽相同，所以金融跨业经营型态也各有差异，美国、日本采用金融控股公司制度，而英国、德国则以综合银行的方式（注：综合银行制度(Universal Banking System)一直是德国银行经营的典型模式，一般是指银行得混合经营各种不同的金融业务，无须因业务性质的不同或期间的不同，分别设立不同机构经营；并且德国的综合银行本身可直接兼营证券业，亦可享有以机构投资者身份进行证券投资的独占权；事实上，德国的证券市场完全是由银行来组织和控制的，但银行经营保险业务，则需设立子公司。一般定义的金融控股公司则是指母公司经营某类金融业务或仅从事股权收益活动，并通过控股旗下金融机构子公司的控股公司。）。第二，为了改善台湾的金融问题，以台湾金融环境来看，其当务之急是逾放比率不断提升。在激烈竞争环境下，金融控股公司的成立，可以通过资源整合，提高营运效益。银行的子公司之间可以将客户资料、讯息、行销通路整合等方面的优势互补；通过资金的调度，调整集团在各个金融行业中的利益分配。产业界最需要金融业支持的地方，并不在于债务重整或贷款延展，而是在于如何更便利地取得资金，光是担保贷款已不足以满足市场的需要，金融控股公司的运作方式一定程度上会满足市场的这种需求。第三，为了因应加入WTO的需要。加入WTO后，金融市场进一步开放，台湾的各项产业都面临者挑战，尤其是大陆与台湾几乎同时加入WTO，更使台湾当局有极大的压力，他们认为，“许多外国企业越来越重视大陆市场的吸引力，将来我国欲吸引更多外国企业及引进外资，势将付出更大的努力。希望我国金融业能展现更大幅度的改革。”[12] 入世后金融的全球化突出表现为国际资本的大规模流动、金融机构和金融业务跨国界按同一规则运营，为了尽快缓解这种压力，台湾积极移植西方发达国家的金融机构模式。第四，吸收了亚洲金融风暴之后，某些国家地区银行改革的一些成功法律举措。亚洲金融危机之后，香港金融管理局采取了包括放宽境外银行在香港设立分行的限制、分阶段撤消银行利率管制、简化三级发牌制度，将原有的联交所、期交所及三家结算公司合并成控股公司的作法，目前，多数银行的素质明显改善，呆坏帐比率大幅下降。
    从法律上而言，金融控股公司的类型可分为纯粹型控股公司(Pure Holding Company)事业型控股公司(Operating Holding Company)两种。前者设立的目的只是为了掌握子公司的股份，从事股权投资收益活动，这种控股公司本身并不经营事业；事实型控股公司是指既从事股权控制，又从事实际业务经营的母公司。台湾的金融控股公司就是属于前者类型(台湾“金融控股公司法”第4条规定，金融控股公司是指对一银行、保险公司或证券商有控制性持股，并依金融控股公司法设立的公司；控制性持股是指有一银行、保险公司或证券商已发行有表决权股份总数或资本总额超过25％，或直接、间接选任或指派一银行、保险公司或证券商过半数之董事；第36条也规定，金融控股公司应确保其子公司业务的健全经营，其业务以投资及对投资事业的管理为限。由此可见，实际上，台湾的控股公司只是负责投资或管理子公司，并不参与事业经营，类似现行金融机构的总管理处)。
    但是也有些学者提出，台湾金融控股公司的成立有其不可克服的负面效应，具体表现在以下几个方面：“经济的集中化会加大失业率的提高，金融控股公司本身就是一种经济力量集中的重要手段；以台湾的特殊情况而言，不乏企业集团利用控股公司进行内部交易的可能性；国外不禁止，台湾就成立的想法太过于轻率，海外国家并不一定认为禁设控股公司为对台投资的阻滞因素；金融控股公司的优点，现在的事业控股公司大部可达成；由金融控股公司单方面的指示命令，反而会造成士气低落。”[13] 这些担心也不无道理，因为金融机构在转型过程中，势必会面临文化差异、资源重复使用以及裁员等阵痛期；另外，金融机构若透过构并成立金融控股公司之前，应先衡量彼此间业务的互补性，并加强产品的整合与创新，因为若无法透过具有效率的内部整合，所形成的金融控股公司充其量也只是一个大而无当的“金融巨兽”，不仅无法达到预期的效果，反而会加重新组织的负担。并购之后的整合是金融控股公司最终成败的关键，也是台湾极度欠缺的经验，例如国泰人寿总资产超过新台币1万亿元，出手吃下总资产只有2000亿元的玉山银行15％的股权，摆出希望将玉山银行纳入控股集团的态势，但结局却不尽如人意；以国泰人寿如此庞然大物，想要吃下小小的玉山银行，都弄得难以下咽、进退维谷，其他规模相近的金融机构合并，困难有多大就可想而知。
    　　　　结束语
    海峡两岸经贸往来关系中，互设金融机构一直是被最严格限制的，2001年6月26日，台湾当局终于松绑相关政策，修正公布了《台湾地区与大陆地区金融业务往来办法》，开放台湾银行赴大陆设立代表处，随后8家台湾银行的申请获得台湾主管部门的批准，进而向中国人民银行提出申请，2002年3月中国人民银行正式批准了其中的世华银行与彰化银行，至此，两岸银行机构设立问题终于突破了禁区。2002年7月，中国人民银行总行批准大陆商业银行与台湾商业银行建立代理行关系，进行直接汇兑，这对两岸经贸关系的正常来往无疑具有十分重要的现实意义。总之，现阶段两岸金融关系正常化的发展虽然已迈出突破性的一步，但是未来的道路不会十分顺利。深入分析台湾银行在经济发展不同时期分类与业务的法律定位，对完善我国的金融法律制度并促进与台湾金融的交流，有一定的积极意义。
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