1998年《人权法案》于2000年10月2日在英国正式生效，至此，关于英国是否采纳权利和自由法案的长期的宪法争论终于有了明确的答案。该法案的生效对英国宪法将会产生毋庸置疑的重大。通过将《欧洲人权公约》中的大量实质性条款引入英国的国内法，《人权法案》在使个人权利在英国中概念化方面是一个引人注目的转折。
　　一、《人权法案》生效前的英国宪法和个人权利

　　英国是没有成文宪法的民主的杰出范例。英国宪法是“不成文的”，没有被列入一部“特别重要的”、统一的文件中，而是根深蒂固地存在于习惯和实践中，它的许多部分由不记录于任何庄严文件中的“惯例”所组成。但这并不是说宪法原则没有成文渊源，许多宪法原则来自于立法机关的法令或者法院的意见。但是这些法定成分在法律制度中没有特殊的地位，不优越于其他法律，可以如同其他法律一样以相同的方式被修改或者废除。英国缺乏关于宪法基本原则的权威和全面的陈述，没有必须通过修改以实现宪法变革的法律文件，英国人更典型地偏爱逐渐的宪法实践。另一方面，英国是君主立宪政体，有一个所有的政府行为均以其名义进行的世袭的国家首脑———英王。上，英王、上议院和下议院组成议会，英王是其中的一部分。但在很大程度上，英王只是一种象征，真正的权力在下议院，即由民主选举的议院。戴雪（A.V. Dicey）主张议会主权，议会在其有权制定或者废除任何法律而不受法律限制这一意义上是至高无上的。议会制定的法律具有绝对的权威，不被任何人或机构变更或废除。议会的一项法案可能会违反道德或者规范，甚至可能被认为是“违宪的”，但是必须得到执行。〔1〕虽然戴雪的议会主权的主张被多次争论，但英国宪法学者中的大多数仍然认为戴雪的立场基本上是合理的。

　　不管与宪法其他方面有关的优点是什么，英国宪法的弹性特征〔2〕会使公民对他们所拥有的权利的性质和限制以及他们与国家公共机构的关系产生不确定感，因为权利没有被以任何全面或者易于理解的方式阐明，而且议会主权学说意味着个人权利只有在大多数人容许的情况下才能享有。在《人权法案》通过之前，英国宪法不包含一个“权利和自由法案”，即一个全面列举个人权利的法律文件，也没有一个对国家施以尊重个人权利的绝对义务的宪法的普遍原理。正如赖特（Wright）勋爵在二战期间的著作中所言，在英国宪法下“没有被保证的或者绝对的权利”，“对英国人自由的保护是在民众的较强的判断力和发展了的有代表性的和负责任的政府体制下实现的。”〔3〕

　　（一）政治责任与人权保护

　　由于个人权利的保护受行政责任和议会审查的政治机制的影响，英国的人权保护主要依赖于自我纠正的民主政治这一观念。通过每隔一段时间定期的选举要求政治决策者去寻求和获得全体选民的同意，选民体制发挥着检查和监督滥用权力的作用。这种对政治责任的强调被英国宪法的两个基本支柱———三权分立和法治所补充，二者被认为是保护个人免受国家任意行使权力侵犯的关键。如同英国宪法的大部分一样，三权分立学说的出现也是渐进的。这一概念至少可以追溯到13世纪爱德华一世统治时期。〔4〕4个世纪之后博林布鲁克（Bolingbroke）子爵强调了自由与安全保护思想的重要性：“在像我们这样的宪法里，整个安全倚赖于各部分的平衡。”〔5〕在英国发展的内部权力制衡体制比孟德斯鸠所建议的严格的立法、行政和司法三权分立的体制要复杂得多。立法权被大众选举的下议院（平民院）和非选举的上议院（贵族院）共同行使。行政权不是由独立于立法机关的个人行使，而是由被称为内阁的全体大臣们行使。内阁由首相（按照宪法惯例其必须是下议院的议员）领导，阁员主要来自于下议院议员（他们来自于控制下议院的政党或者政党联盟）。19世纪，沃尔特·白芝浩（Walter Bagehot）在他的著作中写到，这种“行政和立法权的紧密结合（几乎是完全融合）是英国宪法有效的秘诀”。〔6〕司法独立于议会和内阁，法官不能因国王的意愿而被免职。就司法权而言，也有一些与其他部门相交迭的部分。

　　最明显的，上议院是英格兰、威尔士或者北爱尔兰的民事和刑事上诉案件以及苏格兰的民事上诉案件的终审法院。上议院的xx官（其是内阁成员，在上议院的辩论中代表内阁；当其在立法职位上发挥作用时负责主持上议院）也是司法领袖，有时候在上议院的上诉案件中充任法官。简而言之，立法、行政和司法权在英国是分散和混合的，而不是严格的分离。除了这种权力分散的复杂体制外，保护权利的另外一个宪法原则是法治。该观念的核心是坚决主张没有人能够超越于法律之上，“政府权力受到法律和民主进程的限制。”〔7〕正如格里菲斯（J.A.G. Griffith）教授所言，“通过‘法治’，我们的意思是我们承认依照已确定的程序而制定和解释的法律的权威性和合理性，我们否认以其他方式制定的‘专断’的法律，以及那种约束法律制定者的法律。”〔8〕另外，法律应当是确定的，任何人的行为在法律没有明确定义为非法时不得受到惩罚。从社会个人的角度来讲，“声明法律的权威高于人类是为了保护公民免于君主和政府的权力滥用。”〔9〕

　　（二）《欧洲人权公约》

　　《欧洲人权公约》对英国国内法的影响受到二元论宪法学说的限制，该学说将国内法与国际法相分离。内阁首相代表英国签订条约，但根据议会主权的要求条约本身不能改变英国的国内法，条约不是自我执行的。为了使公约权利在英国法院能够实施，公约条款必须具体体现在议会的某个法案中。虽然《欧洲人权公约》（作为国家政府间的一个协议）在国际法范围内对英国施以义务，但是在英国国内法范围内其并没有对议会或者内阁施以义务。当然这并非意味着《欧洲人权公约》对英国公民是毫无意义的。该公约并不仅仅在国家间创造义务，它还创造与其签字国相反对的可实施的个人权利。该公约提供了一种机制，通过这种机制，（与签字国相反对的）那些权利能够被个人主张：可以向位于斯特拉斯堡的欧洲人权法院（ECHR）提起反对某签字国的诉讼。然而，诉讼得到解决的程序是复杂、缓慢和昂贵的。即使请求者坚持通过这种程序并获得了有利的裁决，但是裁决的效果也是有限的。因为它只适用于个人请求者，并不约束英国法院的判例。而且，英国没有法律义务去修改或者废除任何被欧洲人权法院认为与《欧洲人权公约》不一致的法律。但另一方面，《欧洲人权公约》又的确对英国的国内法有些影响。例如，该公约被用作帮助解释模棱两可的法规；该公约规定了行政职能的行使；在特殊时候，该公约被用在新的普通法规则的发展上。然而这些作用又是有限的。立法过程允许公约这一规则并非是指以公约取代立法，该规则常常屈从于其他较久确定的法律解释的规则，它并不影响该公约签订之前颁布的法规，而仅仅影响后来法案的解释；没有议会意图使其法案符合公约的一般假定。虽然在与公约一致的意义上公共机构可以行使它们的判断力，但是它们在法律上没有义务这样做，它们在做出决定时在法律上也没有被要求考虑公约所列举的权利。

　　此外，法院尽管偶尔会参考该公约，但更多的是以粗略的方式而很少检查公约权利的实质，法官在发展法律时对人权给予的重视也是很少的。总之，该公约———不管其在英国形式上的法律地位是怎样的，显然没有获得宪法地位，甚至连一个非法律的宪法公约都不是。议会和法院很少使用欧洲人权法院的审判规程，在英国法学院中对公约权利的在极大程度上也是被忽视的。

　　二、1998年《人权法案》

　　政府白皮书《带回家的权利：人权法案》对1998年《人权法案》的规定进行了描述并说明了该法案的目的。其意图是为所有立法的司法解释提供一个新的基础，而不是着眼于废除其中的任何部分。该法案没有像1972年引入《欧洲共同体法》那样直接将《欧洲人权公约》引入英国的国内法律体系。相反，1998年《人权法案》确定了《欧洲人权公约》中特定的条款和规约，称为“公约权利”，并将其作为原则渗透入英国的法律。公约权利包括生存权和不得加以酷刑或使受非人道或侮辱的待遇或惩罚；不得被蓄为奴或受到奴役；享有自由和人身安全的权利；公正审判的权利；尊重个人隐私和家庭权；思想、良心和宗教自由的权利；言论自由、结社与和平集会的自由权利；结婚和组成家庭的权利；享受公约权利，不得因性别、种族、肤色、语言、宗教、政治的或其他见解、民族或社会的出身、同少数民族的联系、财产、出生或其他地位而有所歧视；财产权；受的权利；以及自由选举的权利。尽管这些权利中的一些是绝对的，但是大多数（包括言论自由、宗教自由和隐私权等基本权利）必须与诸如国家安全、公众安全、犯罪预防、健康或者道德的保护，或者其他方面的保护之类的社会利益相平衡。在决定特定的公约权利的范围与含义上，英国法院应当考虑欧洲人权法院的判例法，但是该判例法不具有约束力。相反，英国法院可以自由发展一个独立的人权法学，甚至比斯特拉斯堡法院给公约权利一个更为扩大的解释。然而，尽管《人权法案》规定公约权利应当有效（就在英国宪政体制内是可能的来讲），但是它对人权法的司法发展施加了一些限制，主要体现在违反权利的主张如何提出以及解决的方式等方面。适用公约权利的方式有所不同，这取决于立法、公共机构的行为或者普通法的规则是否与公约权利不一致。

　　（一）公约权利与立法

　　《人权法案》以三种重要的方式影响立法和立法程序。首先，当提出新的立法建议时它给内阁施加义务。该法案规定，当内阁提出一个新的议案时，负责该议案的内阁成员必须宣布该议案与列于该法案中的公约权利是否一致。如果内阁大臣不能确定该议案是否与公约权利相一致，那么他必须予以声明，并且确认“内阁仍然希望议院继续进行该议案”。尽管这可能会仅仅成为一种形式。

　　《人权法案》影响立法的第二种方式与司法对立法的解释与适用有关。该法案的第3条确立了一条解释规则，用于解释任何时候颁布的基本立法和附属立法———“只要有可能，无论对基本立法还是附属立法的解释和给予效力均应与公约权利保持一致。”〔10〕在这个规定生效之前，法院只有在立法中发现了模糊之处时才会假设“议会想要使其立法符合《欧洲人权公约》”，即使此时，该假设也常常次于其他的法律解释规则。《人权法案》不仅提升了这种假设，使其优于其他的解释规则，而且它排除了在解释立法时必需在参考公约之前找到模糊之处的要求。根据该法案，法院被要求适用这个新的解释规则来对立法进行解释，并给予效力，以便实施公约权利，除非议会法案的条款明显与公约不一致，以至于这样做是不可能的。

　　该法案影响立法的第三种方式体现在第4条。〔11〕《人权法案》第4条授权某些指定的法院在运用第3条的法律解释规则解释立法时，在立法不能与公约权利相调和的情况下，做出“不一致的宣告”。不一致的宣告的效果是不同的，取决于被质疑的立法的来源。如果“从属立法”———该法案所做的一种分类，包括苏格兰议会、北爱尔兰议会以及威尔士议会的法案，以及按照议会所授予的权力由内阁各部门发布的命令、规则和规章———被发现违反了某项公约权利，那么法院可以宣告该立法无效和不能执行，除非该从属立法在起草时议会法案已有效防止了不一致部分被去除的可能。另一方面，如果议会的某个立法被发现与某项公约权利不一致，法院可以宣告被质疑的法案与公约权利“不一致”，但是这一宣告不影响被质疑法案的有效性或者可执行性，也不约束诉讼当事人。对于被宣告“不一致”的法案，由行政部门决定是否以及如何修改。内阁大臣可以做出修改立法使其与公约权利相一致的补救命令，但该补救命令必须通过该法案中的“快速途径”（fast track）程序而由议会两院批准。这样，《人权法案》所预期的司法审查就与传统的议会主权观念相和谐了。是否修改或者废除一项与公约权利不一致的立法的最终决定权属于议会自身。

　　（二）公约权利与公共机构的行为

　　《人权法案》第6条确定，当公共机构以与某项公约权利不一致的方式行为时为非法。〔12〕所谓“公共机构”，广义上是指其功能具有公共属性的“任何人”。这一概念囊括了中央、地区以及地方政府官员，包括行政机构。该法案明确规定法院与法庭应当被认为是公共机构。政府白皮书指出，第6条义务应当扩大至警察、入境检查员和监狱官以及对以前属于公共部门的行为负责的团体（如私有化的公用事业在它们发挥公共职能的范围内）。第7条规定，任何人发现某个公共机构的行为违反了或者意图违反某项公约权利时，可以直接根据该法案提出主张。〔13〕如果法院发现某个公共机构的行为（或者预期的行为）违反了某项公约权利，那么它可以准予这种救济或者补救或者做出命令（在其认为是正当和适当的权力范围内）。在替代性的补救不足以补偿该公共机构行为的受害者时，该公共机构可能会被判承担损害赔偿责任。本质上，该法案创造了一个违反公约权利的侵权行为的新公法。但是，当司法部门执行新公法，按该规定调整立法解释时，《人权法案》对该项权力施以谨慎限制，以便保持传统的议会主权概念。首先，尽管该法案将“公共机构”进行广义的定义以便包括公共和私有团体的广阔范围，但是议会或正在履行议会职责的人被明显排除在这个定义之外。其次，如果受质疑的公共机构的行为被议会的某项法案有效授权的话，那么基于该法案第6条的某个诉讼或者辩护将会失败。

　　（三）公约权利与普通法

　　《人权法案》的一个重要目的就是在公约权利与普通法之间产生争议时确保其间的协调性。这通过明确规定法院和法庭是“公共机构”，有义务以与公约权利相一致的方式行动而实现。为了遵守该义务，在将普通法原则运用于纯粹的私人间纠纷时，司法必需给予公约权利以效力。该法案没有明确这样说，但显见的一点是，该法案全部的目的与第6条施于法院和法庭的义务要求当阐释判决的普通法理由时须运用公约权利。当然，这一观点并非无可置疑。    理查德·巴克斯顿（Richard Buxton）爵士认为《人权法案》确定的公约权利的内容与《欧洲人权公约》所规定的权利的内容是相同的，而且是同源的。〔14〕既然《欧洲人权公约》所规定的权利仅仅是对抗政府的公法上的权利，而不是对抗其他公民的权利，《人权法案》中的公约权利只有在与公共机构的行为相关而不反对私人行为时才可以被实施。该论点在那些提倡对基本权利采取“垂直”保护的人中得到支持：《人权法案》应当仅仅与个人和国家之间的关系有关，私人之间的法律关系必须保持在该法律的范围之外，以使私人领域免受国家干涉。〔15〕相反，威廉·韦德（William Wade）爵士主张《人权法案》应当被给予完全的、直接的“水平”作用，即在由普通法规则所定义的私人权利的范围内完全实施。〔16〕其立论的基点在于，国家是由所有的法律关系构成的，法律自身是国家的组成部分，因而国家行为无处不在，即使对于该法律是普通法时也是如此。法律规范个人之间和个人与国家之间的关系。威廉爵士将这种理解归于对法案第6条的“字面”解释，法案将法院定义为公共机构，认为公共机构与公约权利不一致的行为为非法。那么不管诉讼包括国家还是私人个人，如果某个公约点出现的话，法院的判断必须与该权利一致。大多数英国宪法学者对于《人权法案》对普通法的影响所明确表达的观点趋向于处在理查德爵士和威廉爵士所采取的立场之间。〔17〕大多数人对于该法案“要求法院和法庭以与公约权利相一致的方式行动（不管是在解释法律还是在宣告普通法与衡平法的原则上）表示同意。”〔18〕正如默里·亨特（Murray Hunt）的解释所言，“在私人关系不被法律调整的范围内，私人关系不受干扰，但是一旦法律调整这些关系，那么它们就失去了其真正的私人性质。”国家（包括司法）必定要“以支持和保护基本权利的方式”来制定、执行、解释和适用调控这些关系的法律。〔19〕然而，由于公约权利自身并没有设定起因于私人参与者的关系的诉讼新理由，只是可能被法院在解释和适用以前的法律时所依赖，因此《人权法案》的水平作用并非是直接的而是相当间接。

　　三、《人权法案》与英国宪法

　　《人权法案》生效后立即被赋予了宪法意义，它对议会主权传统与权利宪章所需要的观念的调和被很多人赞誉为“显示智慧的美好的东西”、“议会立法者的精巧的展览会”。但同时，主权概念的通融也意味着法案不能按照许多现代宪法的式样保护基本权利，这一独特特征成为评判《人权法案》对英国宪法影响的良好开端。

　　（一）非确定的权利

　　宪法至上是许多西方民主国家的特色，在最低程度上，这种宪法理论昭示着宪法是区别于并且高于其他法律的，行政和立法部门必须受宪法的约束，并且宪法的修改也必须经由较普通法律更为复杂和严格的程序。如果按照宪法至上的理念衡量，《人权法案》无疑是失败的———其在保护个人权利上仅仅是开了空头支票。该法案没有确定地保护所列举的公约权利：这些权利可以被修改而且该法案自身也可以被下议院的简单多数票废除；该法案没有被赋予特殊的法律地位，不能自动撤销以前与之不一致的法案。尽管《人权法案》要求法院运用法案中所列举的公约权利来调和以前存在和后来颁布的立法，但是法院不能使议会的不一致立法无效，它们只能做出“不一致”的宣告，且不影响其有效性。该法案清楚地允许议会在特定的情况下不考虑公约权利。当某项议案置于议会面前时，负责的内阁大臣可以清楚地声明内阁想要推进该议案，即使其与公约相抵触；并且，当法院宣告某项立法与某项公约权利不一致时，内阁可以拒绝修改或者废除它。总之，正如某位学者所言，“受《人权法案》保护的权利是受议会主权支配的。”〔20〕

　　但是，如果将其置于宪法至上理念之外，《人权法案》还是有其乐观之处的。虽然《人权法案》仅仅是议会的一个普通法案，但是从政治上讲，废除是不可能的。在英国立宪主义的背景下，宣告立法无效的权力和宣告与公约权利不一致的权力之间的区别或许仅仅是一个技术。正如霍夫曼（Hoffmann）勋爵所言，“如果法院做出不一致的宣告，那么内阁和议会所承受的使法律一致的政治压力将会是很难抵抗的。”〔21〕或许法院会谨慎地解释公约权利，尤其是在最初之时，并且会通过创造性的解释（而不是不一致的宣告）给予公约权利以效力，以尽量避免与行政部门发生直接冲突。英国立宪主义的稳定性与保守性将会有效地使公约权利免于被废除并且使对这些权利的违反（通过法律可获得允许）在政治上不可行。尽管英国体制因应贵族政治倾向而备受指责，但是议会已经表明了对个人权利的尊重和对保护它们的责任感。《人权法案》通过要求议会在建议和颁布立法时根据《欧洲人权公约》特别考虑人权问题加强了这一特征。

　　另外，《人权法案》可以被认为是在美国权利和自由法案基础上的另一种方式的改进，但该法案的范围可能更加广泛。在美国，“国家行为”学说意味着仅仅在对抗政府机构或者私人团体（必须是其行为与政府紧密相连甚至有效地充任了政府角色）之时，权利才可以被主张。而根据《人权法案》，所有“公共机构”的行为均被包括在内，包括范围广阔的非政府组织，如公用事业以及法院和法庭。大多数学者相信，公约权利将会促进调整私人行为的制定法的解释和普通法自身的发展。《人权法案》的间接的水平作用与美国（只有很少的例外）的权利和自由法案仅仅是垂直的适用形成对照。

　　（二）《人权法案》与司法

　　格里菲斯教授认为，宪法“通过主要机构之间的工作关系而形成”，这些机构“可能很大程度上在它们的构成上保持不变（如果不是它们的成员人数的话），但是这些关系却在不断地改变”。〔22〕议会与司法之间的关系便极其深刻地受到《人权法案》的影响。“从的角度讲，法院一直寻求贯彻议会的意愿，但是在人权领域，议会将会贯彻法院的意愿。”〔23〕虽然议会没有法律上的义务做出由“不一致”宣告所要求的立法中的任何改变，但作为“政治事实”，议会会做出明智的反应。《人权法案》体现了基于宪法的从行政部门到法院的潜在和重大的权力再分配。首先，法院在解释角色上发生重大改变。法律解释的目的解释方法将会在适用《人权法案》时被追求，包括“铸造法律至法院认为法律所应当能够达到的程度”。这是对传统的原义方法的重大违背。《人权法案》指引法院“只要有可能”则要以与公约权利相一致的方式去解释所有的立法，而不必考虑在按照公约解释立法之前首先找到模糊之处。“作为与公约相一致，法院必须解释的不仅是那些在所使用的语言可以有两种含义时这一意义上产生的含糊的规定，而且还包括那些在上述情况下没有含糊之处，除非对公约权利进行了明确限定。”〔24〕

　　传统上，英国的司法审查被限定于公共机构的行为而没有扩大至议会，且针对的问题也较为狭窄，即某个行为是否是不合理的、违法的或者程序上是不适当的。《人权法案》不仅通过使议会法案服从法院审查而扩张了法院的角色，而且通过均衡性审查（proportional- ityreview）深化了法院角色。欧洲人权法院在根据《欧洲人权公约》审查立法与行政行为的合法性时长期使用均衡性原则，其要求审查：某项立法或行政行为对某个公约权利的限制是否与公约所追求的目标相适应。〔25〕该原则要求对政府行为的目的和方法进行广泛的检查，这与美国法院使用的“中度审查”（“intermediate scrutiny”）〔26〕和“严格审查”（“strict scrutiny”）〔27〕相类似。尽管均衡性审查从未被英国法院完全排斥，但是它因政治上过于敏感而受到抵制（因为它要求法院用自己的判断来代替根据议会命令做出的政府部门的判断）。随着《人权法案》的到来，均衡性审查事实上成为强制性的，而且上议院已经在适用该法案的早期判决中使用了该原则。

　　（三）《人权法案》与人权文化

　　在布莱尔（Blair）政府的一个主要目标———创造一个新的“人权意识文化”———得到实现的过程中，《人权法案》起着辞旧迎新的分水岭作用，人权关注将持续地成为英国全部社会信仰体制中不可或缺的一部分。当然，对于社会信仰体制的创建，法律只能起到部分的作用，但是《人权法案》对英国宪法真正的最伟大的贡献就在于其将人权语言引进了普遍的公众讨论中。新的“人权文化”不仅影响了大众舆论，而且塑造了制度行为的模式。

　　在英国，宪法原则如同法律原则一样，在本质上不被认为是全部或者是根本的。黑莱尔·巴奈特（Hilaire Barnett）曾经强调：不管一个国家是否有成文宪法或者权利和自由法案，对个人权利的实际保护并非仅靠参考成文规则来解释。不管保护权利的形式怎样，在任何社会，民主政治进程、政治实践和可接受的政府行为准则都是至关重要的。〔28〕《人权法案》对制度行为和制度心理的影响或许比其对大量的法律学说的影响更为重要。为使公共机构有时间审查他们的政策，也为使法官能够适应迅速推进该法案和《欧洲人权公约》的要求，《人权法案》迟延两年才予以实施。这两年经历了一个在政治家、媒体、律师以及整个社会的关于人权问题的史无前例的大讨论。这种讨论直到今天还在延续。人们相信，这种讨论将会有助于改变对公民权利在制度和通俗意义上的理解。由该法案引进到英国宪法中的价值如果能够“被行政人员和立法者适当地主观化”，这些价值将会“为政治和宪法决策贡献一个合理的道德基础”。而且，该法案所创造的权利意识环境将会使议会以与公约权利不一致的方式行使主权时，在法律上和政治上都将更加困难。